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Dossier

Quel train mènent nos sénateurs ?

I / L’indécent train de vie de nos chers sénateurs.

LE SÉNAT … à quoi sert cette institution
au budget aussi confortable qu’opaque ?

Le palais du Luxembourg et ses jardins. AFP

Ni vu ni connu, le 16 avril dernier, les 26 sénateurs qui forment le bureau du Sénat ont substantiellement amélioré le statut des fonctionnaires à leur service. D’un trait de plume, ils ont allongé de 6 ans la durée pendant laquelle un fonctionnaire peut travailler en dehors du Sénat sans perdre le droit d’y revenir. Portant ainsi ce qu’on appelle la « disponibilité » à 18 ans. Un confortable parachute. Cette décision ne doit rien au hasard puisque le premier bénéficiaire n’est autre que Bernard Rullier, conseiller parlementaire de François Hollande et membre du prestigieux corps des administrateurs du Sénat.
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« Il aurait été difficile de priver le président d’un de ses conseillers en le rappelant pour une sombre affaire de règlement interne, reconnaît sous couvert d’anonymat un haut fonctionnaire. Et on se voyait mal le radier… » D’autant que le conseiller est aussi un très proche de Jean-Pierre Bel, l’actuel président de la Haute Assemblée.
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Bienvenue au Sénat, la deuxième chambre de la République, qui renouvelle la moitié de ses 348 élus en ce dimanche 28 septembre. Ici, les privilèges se distribuent en toute discrétion, et l’opacité est la règle dès qu’il s’agit de cuisine interne. Certes, l’institution édite chaque année un livret d’une soixantaine de pages sur l’utilisation de ses 323 millions d’euros de crédits, mais elle se garde bien de divulguer la version détaillée de son budget. « Nous sommes une bonne maison, je ne dirai pas le contraire », sourit Jean-Marc Todeschini, le sénateur PS de la Moselle et grand argentier de la Haute Assemblée, solidement accoudé sur le précieux document en refusant de le communiquer. En 2013, pour la première fois, les comptes ont été certifiés par la Cour des comptes. « Mais cela ne veut pas dire que le Sénat est bien géré, simplement qu’il respecte les règles comptables », glisse un magistrat de la Cour.
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Un palais de 35.000 m2
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Dans quelques semaines, les nouveaux sénateurs seront accueillis par les dix-huit huissiers en grande tenue d’apparat, avec épée et chaîne en argent, sous les dorures second Empire de la luxueuse salle des conférences et la fresque de Delacroix qui orne la bibliothèque. Peu à peu, ils découvriront les 35.000 mètres carrés du palais du Luxembourg. Une vraie petite ville avec son kiosque, son médecin, son coiffeur, ses photographes, sa cave à vins. A l’heure du déjeuner, leurs collègues plus anciens les emmèneront dans les salons de Boffrand qui abrite les salles de restaurant avec vue sur le jardin. Là, ils se délecteront des mets préparés par le nouveau chef Jean-Christophe Trubert au tarif imbattable de 16,45 euros le menu. « Le Sénat, c’est le meilleur club de Paris », s’amuse un ancien conseiller.
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Tout au long de leur mandat, les sénateurs sont choyés. En arrivant, ils disposent d’une subvention de 1.000 euros pour leur équipement informatique, de quatre lignes téléphoniques et de deux fax. Une carte prépayée leur ouvre l’accès à tout le réseau SNCF en première classe, 40 allers-retours en avion leur sont remboursés entre Paris et leur département, ainsi que les frais de taxis et de péages. Au total, l’enveloppe « transport des sénateurs » représente quelque 4,7 millions d’euros par an, soit une moyenne de 13.505 euros par sénateur. A quoi il faut additionner 1,5 million pour les multiples voyages à l’étranger à l’occasion de la rédaction des rapports ou via les multiples groupes d’amitié.
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De grasses indemnités

Des avantages qui viennent s’ajouter aux indemnités des sénateurs. Les élus touchent 5.388 euros net par mois et disposent d’une enveloppe mensuelle de 6.037 euros pour leurs frais de mandat, une somme qu’ils dépensent à leur guise sans fournir aucun justificatif. Pas assez pour certains. « Je considère que je suis mal payé, déclare à la buvette le sénateur UMP de la Meuse et ancien ministre de la Défense Gérard Longuet. Ma rémunération est équivalente à celle d’un DRH de PME ou d’un pharmacien, alors que j’œuvre pour l’intérêt du pays. Quant à l’indemnité de mandat, elle couvre à peine mes frais d’essence, de cérémonies, de communication et de double résidence. »
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Afin d’améliorer leurs fins de mois, les sénateurs peuvent recourir à quelques astuces. Certains emploient en toute légalité leur femme ou un membre de leur famille avec une partie des 7.500 euros prévus pour recruter leurs collaborateurs. D’autres reversent cette manne à leur groupe politique qui leur en rétrocède une partie. La quarantaine de sénateurs qui occupent les fonctions les plus prestigieuses – questeurs, présidents de groupe – bénéficient en plus de confortables primes, à l’image du président et de ses 7.057 euros d’indemnité de fonction.
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Sans oublier l’un des régimes de retraite les plus généreux de France: un mandat de six ans ouvre le droit à une retraite de 2.050 euros, deux mandats, plus de 3.000 euros, et la pension moyenne avoisine les 4.340 euros. « Mais notre caisse de retraite est toujours largement excédentaire, ironise Alain Lambert, ancien sénateur UMP de l’Orne. Car les sénateurs quittent leur fonction le plus tard possible et la plupart rêvent de mourir sénateurs ! ».

Ici, les fonctionnaires sont choyés

Autres heureux membres du club : les 1.200 fonctionnaires. Qu’il s’agisse des 153 administrateurs qui conseillent les sénateurs dans la préparation des lois, des 91 surveillants du palais, des 127 assistantes de direction ou des 82 jardiniers, tous sont recrutés sur concours ultra sélectifs et jouissent de rémunérations mirobolantes. Poussé dans ses retranchements sur les salaires de ses collaborateurs, Gérard Larcher, alors président UMP du Sénat, avait lâché quelques chiffres en 2011. Face à la révélation de Mediapart dévoilant que son directeur de cabinet touchait 19.000 euros net par mois et son attachée de presse près de 11.000 euros, il avait répliqué qu’une secrétaire en fin de carrière percevait 7.200 euros et un agent de base 6.300 euros…
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Les hauts fonctionnaires du Sénat surclassent largement les énarques des ministères. « Après dix-huit ans de carrière, je gagnais 10.000 euros, confie un administrateur. Et après trente ans, même sans responsabilité importante, je serai à 15.000 euros. » Au sommet de la pyramide, les deux secrétaires généraux émargent à plus de 20.000 euros, ce qui les place parmi les tout premiers salaires de la fonction publique, bien au-dessus des 15.000 euros du vice-président du Conseil d’Etat, souvent qualifié de plus haut fonctionnaire de France.
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Un sénat à la diète ?

Ces dernières années, rigueur budgétaire oblige, le Sénat a toutefois entamé une cure d’amaigrissement. En 2010, un grand ménage dans les services a réduit de 21 à 14 le nombre de directions, chassé les doublons et instauré une durée minimale de travail de 1.607 heures par an. Une réorganisation qui a abouti à la première grève de l’histoire du Sénat… Les élus ont aussi perdu quelques faveurs. Les anciens sénateurs n’ont plus droit au remboursement à 50% des transports, les abonnements papier au Journal officiel ont été supprimés et une participation de 25% aux déplacements des groupes d’amitié est exigée.
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En 2012, la création du groupe politique des Verts et de deux commissions supplémentaires s’est faite à coût constant, ce qui a privé de chauffeur personnel les sénateurs Jean-Vincent Placé, David Assouline et François Marc. Des coupes ont aussi touché les dépenses de réception des dignitaires (-30%), les frais des commissions (-20%) et le service de communication (-7%). « Au total, en 2015, notre budget sera inférieur de 40 millions à ce qu’il aurait été si notre enveloppe avait augmenté au même rythme que les prix depuis 2008 », observe Jean-Charles André, le secrétaire général de la questure.
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Mais le Sénat a de solides réserves. Au fil des années, il s’est constitué un bas de laine de 108 millions d’euros, investis dans des placements sûrs, où il pioche pour ses investissements les plus lourds. Autour du palais, il est propriétaire de plusieurs immeubles rue de Vaugirard, rue Bonaparte et rue Garancière dans le prestigieux VIe arrondissement de Paris. Un patrimoine de quelque 29.000 mètres carrés évalués à 227 millions d’euros. Il possède aussi le jardin du Luxembourg auquel la Haute Assemblée consacre le budget record de 12 millions d’euros par an, soit deux fois plus que ce que le musée du Louvre dépense pour le jardin des Tuileries !
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30% d’économies possibles

« En fait, si le Sénat était passé à la moulinette de vrais cost killers du privé, on économiserait 30% des dépenses de fonctionnement sans problème, juge un ancien. Mais cela exigerait d’externaliser l’accueil, la sécurité, le jardin… Ce que personne n’envisage. » Les habitudes ont la vie dure dans la Chambre haute. Les discussions de l’hémicycle sont inlassablement retranscrites par une double équipe de rédacteurs. « A l’heure d’Internet et des logiciels de reconnaissance vocale, on n’a plus besoin d’autant de super dactylos à 8.000 euros par mois », soupire un administrateur. La procédure de vote paraît aussi d’un autre âge. A chaque scrutin public, quatre huissiers sont mobilisés pour récolter les 348 petits bulletins plastifiés de 1 gramme, les placer dans les urnes, les peser et les recompter manuellement pour une ultime vérification. Une infernale course contre la montre quand les votes s’enchaînent.
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Privilèges, opacité, conservatisme… Pour secouer le palais du Luxembourg, des voix plaident en faveur d’une réforme radicale. En 2012, la commission sur la rénovation des institutions, dirigée par Lionel Jospin, évoquait un Sénat élu au suffrage direct entièrement à la proportionnelle, histoire d’en faire « une assemblée représentative de la diversité des courants d’opinion de la société française ». Le constitutionnaliste Dominique Rousseau prône une chambre composée uniquement d’élus locaux, dont les présidents de conseils régionaux et les maires des grandes villes seraient membres de droit. Jusque dans les rangs des sénateurs, on imagine des mesures-chocs.

Passer à 250 sénateurs ?

En mai, un groupe de centristes a très officiellement déposé une proposition de loi pour… réduire le nombre de sénateurs à 250. « Moins nombreux, nous aurons plus de poids et serons plus efficaces », défend Vincent Delahaye, l’un des initiateurs du projet. « Avec la fin du cumul des mandats prévu en 2017, l’administration ne pourra de toute façon pas absorber la charge de travail liée à 348 élus qui se consacrent à 100% à leur tâche », pointe un haut fonctionnaire.
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Déjà, nombre de sénateurs font l’amer constat de leur impuissance. En juillet, la sénatrice UDI de l’Orne Nathalie Goulet a tiré la sonnette d’alarme dans un long billet intitulé « Le Sénat : chronique d’une mort annoncée ». « Faire adopter un amendement devient un exploit », regrette-t-elle, pour expliquer l’absentéisme de ses collègues qui renoncent à attendre jusqu’à 2 heures du matin pour voir leur proposition rejetée en une minute. Auteur d’un volumineux rapport sur l’évasion fiscale salué par toutes les formations politiques en juillet 2012, le sénateur communiste Eric Bocquet n’a réussi à ce jour qu’à concrétiser deux de ses 95 préconisations… « A chaque occasion, je redépose des amendements, c’est un combat de patience », philosophe-t-il sans trop d’illusions. Les cinq mois de travaux de la commission d’enquête sur la lutte contre le dopage n’ont pas eu davantage de succès.
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Depuis trois ans, le Sénat souffre en plus d’une majorité bancale. Le groupe PS compte 128 élus, soit deux de moins que l’UMP, et il a besoin de faire quasiment le plein des voix des Verts, des radicaux et des communistes pour voter les lois. Arithmétique politique instable qui aboutit au rejet des réformes les plus emblématiques. Avec parfois d’étranges alliances nouées dans l’hémicycle. Fin 2013, les sénateurs UMP et communistes ont uni leurs forces contre la loi sur les retraites. Pour des motifs opposés, ils ont retoqué l’allongement de la durée de cotisation et le compte pénibilité. Résultat : le texte totalement dépecé a été rejeté à l’unanimité, socialistes compris.
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Une institution qui creuse sa tombe

« Le Sénat est devenu le triangle des Bermudes des projets de lois, avait alerté à l’époque la sénatrice socialiste Laurence Rossignol, aujourd’hui secrétaire d’Etat à la Famille. C’est intéressant de voir une institution creuser elle-même sa tombe. » En juillet, un scénario identique s’est joué autour de la réforme territoriale. Les élus communistes, radicaux et de l’UMP ont tout fait pour saborder le projet du gouvernement, et l’Assemblée, censée représenter les collectivités, a été incapable de dessiner une nouvelle carte des régions…
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Au grand dam des « budgétaires » de la commission des Finances, les sénateurs se privent aussi depuis deux ans de toute discussion sur les milliards d’euros de dépenses de l’Etat et de la Sécurité sociale. En cause : un détail de la procédure qui interdit l’examen des budgets si l’article sur l’équilibre financier n’est pas d’abord approuvé. Au lieu de jouer leur rôle de co-législateurs, les sénateurs envoient des copies blanches à l’Assemblée nationale, et les centaines de pages de documents préparatoires partent directement à la poubelle. « On voudrait démontrer l’inutilité du Sénat qu’on ne s’y prendrait pas autrement », grince l’ancien sénateur Jean Arthuis, élu député européen, en mai. Un sujet de rentrée pour les nouveaux sénateurs ?

source : http://www.challenges.fr/

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II / ARTICLE d’Herodote.net
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En France, ce dimanche [28.09.2014], la moitié du Sénat est renouvelée dans l’indifférence générale.

C’est à se demander si la seconde chambre législative garde son utilité, qu’elle s’appelle Sénat (France, États-Unis, Belgique, Québec, Espagne, Italie…), Bundesrat (Allemagne), House of Lords (Angleterre), Conseil des États (Suisse)…

André Larané et Michel Psellos éclairent le débat.

À quoi sert un sénateur ?

Le palais du Luxembourg, siège du Sénat de la République française, à Paris (photo : Sénat)

Le premier Sénat de l’époque contemporaine est apparu aux États-Unis en 1787.

Aujourd’hui, comme les États-Unis et la France, la plupart des démocraties disposent d’une seconde chambre législative, qu’elle s’appelle Sénat (Belgique, Canada, Espagne, Italie…) ou autrement : Bundesrat (Allemagne), Conseil des États (Suisse), House of Lords (Angleterre), Conseil de la Fédération (Russie)…

Aux origines du bicamérisme

Le Sénat moderne et ses homologues sont consécutifs au choix du bicamérisme ou bicaméralisme, un mode de gouvernement qui partage le pouvoir législatif (la rédaction et le vote des lois) entre deux assemblées :
– l’une, la chambre basse, représente le peuple avec des députés élus au suffrage universel direct,
– l’autre, la chambre haute ou seconde chambre, représente soit l’aristocratie (Angleterre), soit les territoires (États-Unis, France, Allemagne, Suisse, Italie, Espagne, Russie…).

Le bicamérisme caractérise l’immense majorité des démocraties actuelles, avec de rares exceptions : Israël, Danemark, Suède, Chine populaire, Corée du Sud…

Tout commence en 1215 avec la Grande Charte par laquelle les barons anglais qui entourent le roi imposent à celui-ci de requérir leur autorisation chaque fois qu’il aurait à prendre une décision d’ordre fiscal. À la fin du XIIIe siècle, le roi ouvre ce Grand Conseil aux représentants des bourgs et des comtés. Au siècle suivant est officialisée la séparation entre chambre des Lords et chambre des Communes. Au XVIIIe siècle, les députés de la chambre des Communes réussissent à imposer au roi le Premier ministre de leur choix.

La reine Elizabeth II lit son discours du Trône devant la chambre des Lords (2011)

De la théorie à la pratique

Charles-Louis Secondat, baron de Montesquieu (18 janvier 1689, La Brède - 10 février 1755, Paris) Le bicamérisme a été théorisé par Charles de Montesquieu dans un chapitre célèbre de L’Esprit des Lois (1748) : De la Constitution d’Angleterre (Livre XI, chapitre 6), avec un souverain qui représente le pouvoir exécutif (exécution des lois) et deux assemblées qui se partagent le pouvoir législatif : la première réunit les élus du peuple ; la seconde les représentants de la haute noblesse.

C’est aux Américains, grands lecteurs de Montesquieu, qu’il revient de mettre en application ses préceptes dans la Constitution des États-Unis de 1787. Mais, faute d’aristocratie, ce sont les États qui délèguent des sénateurs dans la capitale fédérale, à raison de deux sénateurs par État quelle que soit sa taille. Ainsi sont préservées les prérogatives des États face à la Chambre des représentants, la chambre basse du Congrès.

Les aléas du bicamérisme en France

Le 17 juin 1789, à Paris, les états généraux se proclament Assemblée nationale. Dans la Constitution qu’ils entreprennent de rédiger, les députés s’en tiennent à une Assemblée législative unique. Celle-ci ayant échoué, elle est remplacée par une nouvelle assemblée, la Convention, qui déboucher sur une dictature brève mais sanglante.

La leçon ayant porté ses fruits, les survivants de la Convention mettent en place en 1795 un nouveau régime, le Directoire, avec, cette fois, deux assemblées législatives, le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens. Quatre ans plus tard, le Directoire est renversé par le général Bonaparte et remplacé par le Consulat mais le bicaméralisme est conservé et même étendu avec non plus deux mais trois assemblées qui vont abandonner la réalité du pouvoir au Premier Consul et plus tard à l’Empereur : le Sénat conservateur, le Tribunat et le Corps législatif !

En restaurant la monarchie, en 1814, le roi Louis XVIII établit un bicamérisme de type anglais avec une Chambre des députés et une Chambre des pairs dont les membres sont pour partie héréditaires et pour partie nommés à vie.

Le bicamérisme connaît une éclipse avec la Révolution de Février (1848) qui instaure la Seconde République. Il est rétabli en 1852 par Louis-Napoléon Bonaparte qui instaure le Second Empire. Comme sous le Premier Empire, le nouveau Sénat est occupé par des dignitaires grassement rémunérés.

Par les lois constitutionnelles de 1875, les fondateurs de la IIIe République établissent une Assemblée nationale composée de deux chambres qui font jeu égal pour le vote des lois : la Chambre des députés et le Sénat. Les sénateurs sont élus par un collège électoral constitué d’un délégué par commune, quelle que soit la population de celle-ci ! Ce mode d’élection fait du Sénat le représentant de la France rurale, conservatrice et monarchiste.

Ce système va perdurer jusqu’à l’octroi des pleins pouvoirs au maréchal Pétain, le 10 juillet 1940, soit pendant soixante-cinq ans, un record que la Ve République n’atteindra qu’en 2024… si elle tient jusque-là.

Après une seconde éclipse pendant l’Occupation allemande, le bicamérisme est rétabli par la Constitution du 27 octobre 1946 qui établit la IVe République, avec une chambre haute appelée Conseil de la République, élue au suffrage indirect par les représentants des collectivités territoriales mais seulement dotée d’un modeste rôle consultatif.

Le général de Gaulle, de retour au pouvoir, réintroduit un bicamérisme plus authentique avec l’Assemblée nationale et le Sénat : « Le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit, est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République ».

Le bicamérisme dans le monde

Le Sénat des États-Unis a un pouvoir équivalent à celui de la Chambre des représentants, aucune loi ne pouvant être ratifiée sans son accord. C’est une quasi-exception dans le monde actuel. Les seuls autres pays où la chambre haute fasse jeu égal avec la chambre basse sont la Suisse et l’Italie (Sénat).

Dans la plupart des autres pays, la chambre haute examine les projets de lois après la chambre basse. Si l’une des chambres amende le projet de loi, celui-ci est une nouvelle fois soumis au vote de l’autre chambre. C’est le principe de la « navette ». En cas d’obstruction persistante après plusieurs lectures par la seconde chambre, ce sont les députés de la chambre basse qui ont le dernier mot.

La seconde chambre est utile de ce fait pour tempérer les excès de la première. Elle évite que les projets de loi puissent être votés en première lecture, à la va-vite. Par ses relectures précautionneuse des projets de loi, avec son légendaire « train de sénateur », le Sénat français arrive ainsi à amender les lois dans le bon sens puisque les deux tiers de ses amendements sont en définitive retenus.

Réformer le Sénat

Des voix s’élèvent, en France, pour réclamer la suppression du Sénat ou sa transformation en assemblée consultative selon le souhait du général de Gaulle.

Sans doute la République française pourrait-elle déjà faire l’économie du Conseil économique, social et environnemental dont l’utilité ne coule pas de source dans l’actuelle débauche d’instances consultatives. Sans doute pourrait-elle aussi réduire de façon drastique le nombre de sénateurs, ce qui rehausserait le prestige de l’institution (le Sénat des États-Unis a cent membres pour une population cinq fois supérieure à la France).

Mais quant à supprimer la fonction législative du Sénat, il s’agit d’une ineptie qui pourrait aggraver la logorrhée législative actuelle de l’Assemblée nationale.

Par ailleurs, s’il est légitime de réformer le mode d’élection des sénateurs, il faut que ceux-ci redeviennent la voix et le recours de la France rurale, victime d’une politique qui, depuis plusieurs décennies, privilégie systématiquement les métropoles et les banlieues, fussent-elles « sensibles », au détriment de la « France périphérique » (voir l’analyse du géographe Christophe Guilluy).

La suppression des tribunaux ruraux et celle, annoncée, des départements illustrent cette politique, de même que le retard apporté au regroupement des communes, qui permettrait au monde rural de se restructurer autour d’entités administratives fortes. Et nul doute que ceux qui plaident le plus fort pour la suppression du Sénat sont aussi ceux qui promeuvent cette politique de la « terre brûlée ».

Publié ou mis à jour le : 2014-09-28 23:02:20

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